A expansão desordenada das cidades gerou situações clandestinas e irregulares nas propriedades, dando origem ao surgimento de favelas, cortiços, ocupações e à degradação da paisagem urbana, dentre outras graves consequências.
O censo do IBGE revelou que em 2010:
O Brasil contava com 6.329 favelas espalhadas por 323 municípios. 3,1% da população mineira vive nestas localidades (600 mil habitantes). As favelas continuam fazendo parte do cenário urbano brasileiro. Nelas residem 3,2 milhões de famílias ou 11,4 milhões de pessoas. Nelas não é só a questão urbanística que constitui problema. Dados do governo federal estimam que o Brasil possui mais de 50% de seus imóveis urbanos com alguma irregularidade fundiária. Isso significa que aproximadamente 100 milhões de pessoas moram em imóveis irregulares. Assim, destaca-se a importância dos instrumentos de regularização fundiária como meio de prevenir e resolver os aspectos sociais envolvendo a propriedade informal. A Propriedade é um dos direitos mais fortemente tutelados pela sociedade humana. De certo modo, ampara-se a propriedade quase tanto quanto a vida, quando lhe oportuniza o exercício da reivindicatória, que é a legítima defesa exercida pelo proprietário contra todos aqueles que violam ou atentam contra seu direito. Dessa forma, o direito de propriedade no Brasil, dada a sua relevância social, não poderia deixar de ser reconhecido constitucionalmente. Assim, foi elevado à condição de garantia fundamental, nos termos do inciso XXII do artigo 5º da Constituição de 1988. Mas aí está o problema fático: tradicionalmente, em nosso Direito, a propriedade imóvel é constituída de maneira formal, através da apresentação do título hábil ao Registro de Imóveis. Se não há um título não há condições jurídicas de constituir a propriedade. Quando falta o título há apenas posse sobre o imóvel (propriedade informal).
A formação do título de propriedade com fundamento na posse prolongada, era realizada, tradicionalmente, no Brasil, somente através do processo judicial de usucapião.
Com o advento da Lei nº 11.977/2009, surgiu a possibilidade de aquisição da propriedade imobiliária (com a formação do respectivo título), em razão da posse prolongada, através da usucapião administrativa, depois de realizado o processo de regularização fundiária.
Mas a lei esbarrava em diversos pontos reais que se encontravam sem soluções como dimensão mínima dos lotes as serem regularizados, áreas de APP ou APA, núcleos não residenciais, dentre outros. Assim, surgiu a Medida Provisória 759 de 2016 que foi convertida na Lei Federal nº 13.465 de 11 de julho de 2017, posteriormente regulamentada pelo Decreto nº 9.310/2018 que facilitou todo o processo de regularização fundiária em nosso país. Pela nova legislação, considera-se Regularização Fundiária um conjunto de medidas Jurídicas, Urbanísticas, Ambientais e Sociais para a regularização de núcleos urbanos informais (quadras, bairros ou cidades inteiras), para a titulação de seus ocupantes de cada unidade (lote, loja, casa, apto, comércio e indústria), pode ser aplicada em Núcleos Urbanos Informais, mesmo que situados em área rural com uso urbano (desde que os lotes tenham área inferior à FMP rural), independentemente da propriedade do solo (público ou privado, com registro ou sem registro), sendo Núcleo Urbano Informal aquele: Clandestino, Irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes.
A Lei 13.465/17 alterou de forma significativa a Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, denominado “CÓDIGO FLORESTAL” no que diz respeito a regularizar núcleos urbanos informais inseridos em áreas de APP ou APA, autorizando na forma dos artigos 64 e 65 da referida Lei, constando que na Reurb-S dos núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de Preservação Permanente, a regularização fundiária será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da lei específica de regularização fundiária urbana.
O artigo 13 da Lei 13.465/17 nos apresenta as formas de regularização, sendo que a Reurb compreende duas modalidades: I – Reurb de Interesse Social (Reurb-S) – regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal; e II – Reurb de Interesse Específico (Reurb-E) – regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de que trata o inciso I deste artigo. Já o parágrafo 1º deste artigo diz que serão isentos de custas e emolumentos, entre outros, os seguintes atos registrais relacionados à Reurb-S: I – o primeiro registro da Reurb-S, o qual confere direitos reais aos seus beneficiários; II – o registro da legitimação fundiária; III – o registro do título de legitimação de posse e a sua conversão em título de propriedade; IV – o registro da CRF e do projeto de regularização fundiária, com abertura de matrícula para cada unidade imobiliária urbana regularizada; V – a primeira averbação de construção residencial, desde que respeitado o limite de até setenta metros quadrados; VI – a aquisição do primeiro direito real sobre unidade imobiliária derivada da Reurb-S; VII – o primeiro registro do direito real de laje no âmbito da Reurb-S; e VIII – o fornecimento de certidões de registro para os atos previstos neste artigo.
Sobre a forma de contratação e obrigação de quem arcará com as despesas da Reurb, o artigo 33 da Lei 13.465/17 diz que instaurada a Reurb, compete ao Município aprovar o projeto de regularização fundiária, do qual deverão constar as responsabilidades das partes envolvidas. O parágrafo 1º estabelece que a elaboração e o custeio do projeto de regularização fundiária e da implantação da infraestrutura essencial obedecerão aos seguintes procedimentos: I – na Reurb-S, caberão ao Município ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar e custear o projeto de regularização fundiária e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária; (Incluído pela Medida Provisória nº 996, de 2020)
II – na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada e custeada por seus potenciais beneficiários ou requerentes privados; e III – na Reurb-E sobre áreas públicas, se houver interesse público, o Município poderá proceder à elaboração e ao custeio do projeto de regularização fundiária e da implantação da infraestrutura essencial, com posterior cobrança aos seus beneficiários. (Incluído pela Medida Provisória nº 996, de 2020)
§ 2º Na Reurb-S, fica facultado aos legitimados promover, a suas expensas, os projetos e os demais documentos técnicos necessários à regularização de seu imóvel, inclusive as obras de infraestrutura essencial nos termos do § 1º do art. 36 desta Lei.”
(Redação dada pela Lei nº 14.118, de 2021)
Uma das questões mais importantes na etapa procedimental da Reurb é quanto aos conflitos existentes nos núcleos a serem regularizados, brigas de vizinhos ou desentendimentos quanto à posse dos imóveis, sendo assim a Lei 13.465/17 disciplinou em seu artigo 34 que os Municípios poderão criar câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, no âmbito da administração local, inclusive mediante celebração de ajustes com os Tribunais de Justiça estaduais, as quais deterão competência para dirimir conflitos relacionados à Reurb, mediante solução consensual.
No primeiro parágrafo, diz que o modo de composição e funcionamento das câmaras de que trata o caput deste artigo será estabelecido em ato do Poder Executivo municipal e, na falta do ato, pelo disposto na Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Já o parágrafo segundo aduz que se houver consenso entre as partes, o acordo será reduzido a termo e constituirá condição para a conclusão da Reurb, com consequente expedição da CRF. Importante frisar que o parágrafo quinto propõe segurança jurídica para a solução e resolução desses conflitos quando diz que os Municípios e o Distrito Federal poderão, mediante a celebração de convênio, utilizar os Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania ou as câmaras de mediação credenciadas nos Tribunais de Justiça.
Por fim, entendemos que a regularização comumente chamada de INOMINADA (art. 87 do Decreto nº 9.310/18 e art. 69 da Lei nº 13.465/17) será tratada como rito, ou seja, uma forma de processamento da regularização fundiária, já que também pode ser classificada de Reurb-S ou Reurb-E, mas seu trâmite é mais curto para se obter o parcelamento do solo nos núcleos urbanos informais anteriores à 19 de dezembro de 1979.
Assim, finalizamos a abordagem citando o artigo 28 da Lei 13.465/17 que estabelece as fases da Reurb: I – requerimento dos legitimados; II – processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes; III – elaboração do projeto de regularização fundiária; IV – saneamento do processo administrativo; V – decisão da autoridade competente, mediante ato formal, ao qual se dará publicidade; VI – expedição da CRF pelo Município; e VII – registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada.
O parágrafo único do artigo citado retro diz que não impedirá a Reurb, na forma estabelecida nesta Lei, a inexistência de lei municipal específica que trate de medidas ou posturas de interesse local aplicáveis a projetos de regularização fundiária urbana.
Os beneficiários serão cadastrados e apurados os critérios de levantamento socio econômico para determinar a modalidade da Reurb de cada núcleo, sendo que cada um comprovará sua posse através de contrato ou recibo de compra e venda, termo de doação, conta de luz ou de água, iptu ou qualquer outro lançamento fiscal, alvará municipal e/ou declaração de vizinhos.
